Szerzőnk tanszékvezető egyetemi tanár (NKE NETK Nemzetközi Biztonsági Tanulmányok Tanszék).
Pénteken és szombaton (2016. július 8-9-én) tartja az Észak-atlanti Szövetség Szervezete (NATO) a 28. csúcstalálkozóját Varsóban. Magyarország 17 éves tagsága alatt ez lesz a 12. alkalom (1. táblázat), amikor a kormányfő, a külügy- és honvédelmi miniszter részt vesznek a magyar biztonság- és védelempolitikát is meghatározó Észak-atlanti Tanács (NAC) állam- és kormányfői értekezletén. Minden csúcstalálkozónak fontos feladata, hogy megerősítse a szerződés feladatait, értékeit és alapelveit, javítsa a transzatlanti szolidaritást, választ adjon az új biztonsági kihívásokra, megmutassa a változások irányait. A tanácskozáson született döntések egyben politikai és katonai feladatokat jelentenek a szövetség civil és katonai szervei, valamint a tagországok részére, meghatározzák a főerőkifejtést, a tevékenységi sorrendet, a fejlesztés teendőit. Ez alól nem lesz kivétel a varsói csúcs sem.
A varsói színhely választása szimbolikus értékű. Mivel Lengyelország élharcosa az orosz fenyegetés elleni keményebb fellépést követelő politikának, a lengyel fővárosban tartandó tanácskozás üzenet a ?keleti szárny? országainak, hogy a NATO velük van. A csúcstalálkozó NATO logója is ennek szellemében lett megválasztva: a jelképbena híres varsói sellő modern ábrázolása látható. A 600 éves legenda szerint a helyi halászok megmentettek egy sellőt, amely attól kezdve pajzzsal és karddal védi a várost és lakóit.
A NATO főtitkár, Jens Stoltenberg is felidézte ezt a legendát logóavató beszédében, amikor hangsúlyozta, hogy a NATO kész megvédeni Lengyelországot és a szövetség tagjait.[1]
A varsói színhely megválasztása üzenet Moszkvának is. A NATO vezetése abban a fővárosban tanácskozik, ahol 25 évvel ezelőtt megszűnt a Szovjetunió vezette Varsói Szerződés.[2] Amíg a VSZ 36 év beszüntette tevékenységét, a NATO sikeresen alkalmazkodott a megváltozott világhoz, továbbra is garantálja a kibővített szervezet tagjainak biztonságát, eredményesen járul hozzá a nemzetközi béke és biztonság feladataihoz.
A csúcstalálkozók szerepe a NATO-ban
A NATO tagországok vezetői (politikai- jogi berendezkedéstől függően államelnökök, illetve miniszterelnökök) a szövetség létrehozása után először 1957-ben találkoztak, amikor is megerősítették az észak-atlanti szervezet célját és értékrendjét, megtárgyalták a nem-katonai együttműködés (különös tekintettel a gazdasági kooperációra) új koncepcióját. Azóta 27 csúcstalálkozót regisztráltak a NATO történetében, amelyből 10-et a hidegháború alatt, 17-t pedig a kétpólusú világ után tartottak. Ebből is lehet látni, hogy bár a szövetség a csúcstalálkozókat rendszeresen megtartja, a legfelső szintű tanácskozásokra nem regulárisan, állandó időközi gyakorisággal, hanem mindig a nemzetközi és biztonságpolitikai helyzet, a szervezet előtti teendők függvényében kerül sor. Ez a megállapítás még akkor is igaz, ha az utóbbi években igyekszik a NATO a legmagasabb szintű értekezletét kétévente megtartani. Az állam- és kormányfői értekezlet összehívására a NAC nagyköveti tanácsa vagy a miniszteri értekezlet (külügyminiszterek, védelmi miniszterek) tesz javaslatot, az ülést a NATO főtitkára vezeti. Az eddigi 27 ülés napirendje a NATO történeti fejlődésének kortörténeti dokumentuma, amely meghatározta a szövetség fejlődését, bővítését, partnerségi kapcsolatait, a nemzetközi béke és biztonság fenntartásában vállalt szerepét, valamint az átalakulás irányait, fordulópontjait. A rendszeresen megtartott ülések ezért nagyon sokszor sorsfordító jellegűek, mérföldköveket jelentenek a NATO transzformációjában. A NATO legfontosabb politikai és stratégiai kérdései, a szövetség tevékenységét meghatározó kérdések, új kezdeményezések indítása, a bővítés vagy partnerség fejlesztésének ügyei ugyanis mindig a NATO csúcstalálkozókon dőlnek el, formálódnak döntésekké és megvalósítási tervekké. Meghatározó jelentőségű csúcsként tartjuk számon például az 1990. évi londoni tanácskozást, ahol a tagországok döntöttek a szervezet hidegháború utáni helyzethez történő adaptációjáról, az ellenségkép megszüntetéséről, a volt szocialista országokkal való együttműködésről.
A csúcstalálkozókat a NATO mindig szövetségi területen, a brüsszeli NATO Központban vagy valamelyik meghívó országban tartja. Az üléseken a tagországok és partnerországok különböző formációkban tanácskoznak. A döntések jelenleg a 28 tagország keretében születnek. A napirendtől függően tárgyalhatnak a felek az Euro-atlanti Partnerségi Tanácsban (Euro- Atlantic Partnership Council, EAPC), a NATO- Oroszország Tanácsban (NATO- Russia Council, NRC), a NATO- Ukrajna Bizottságban (NATO- Ukraine Commission, NUC), vagy a NATO- Georgia Bizottságban (NATO- Georgia Commission, NGC). Az afganisztáni ISAF művelet feladatainak megbeszélésére a NATO létrehozta az ISAF formációt is, amiben a műveletben részvevő tagországok, partnerországok, Afganisztán és a nemzetközi szervezetek (ENSZ, EU, Világbank) képviselői vettek részt. A helyzettől függően új kooperációs keretek is létrejöhetnek, mint például a NATO tagságot favorizáló (MAP /Membership Action Plan/) országok ülése, az interoperabilitást előtérbe helyező partnerországok (Interoperability Platform) tanácskozása, vagy a védelmi képességek fejlesztésére fókuszáló országok (Defence Capacity Building Initiative) konzultációja.
Az elmúlt másfél évtizedben a szövetség egyre inkább arra törekszik, hogy a helyszínt összekapcsolja a csúcstalálkozó céljával, fontosabb témáival, hogy ezen keresztül is erősítse a tanácskozás napirendjét, döntéseit, nemzetközi üzeneteit. Például a NATO 50. születésnapját ünneplő csúcstalálkozót Washingtonban tartották, ahol a szövetség megalakult 1949. április 4-én. 2004-ben a legfelsőbb szintű tanácskozásra Isztambulban került sor, amely Európa és Ázsia határán fekvő geopolitikai lokációjánál fogva különleges súlyt adott a NATO és a Perzsa-öböl országai kapcsolatait erősítő kezdeményezésnek. A 2014-es walesi helyszín sem volt véletlen, hiszen a csúcs egyik célja a transzatlanti kapcsolatok megerősítése volt, amelyben komoly szerepe van az Egyesült Államokkal különlegesen jó viszonyt ápoló Nagy-Britanniának. A varsói színhely megválasztásának is megvan a maga politikai célja.
A csúcstalálkozó előkészítésében fontos szerepet játszik a NATO főtitkára, aki előkészíti az ülést, egyéni és szervezeti diplomáciával formálja a találkozó napirendjét, segíti a konszenzusos döntések kialakulását, koordinál a tagországok között, megjeleníti a szervezetet a nemzetközi nyilvánosságban.[3] A főtitkár a nemzetközi törzs állományából kikülöníti a csúcstalálkozót előkészítő munkacsoportot, szervezi, irányítja és koordinálja a csúcs előkészítését, illetve a döntések végrehajtását. A csúcstalálkozó döntései nyilatkozatokban, hivatalos jelentésekben és közleményekben öltenek testet. A döntések végrehajtását a NAC-nek alárendelt ? nemzetek képviselőit is felölelő ? döntéshozó szervek (mintegy 40 ilyen felső szintű döntéshozó szerv van a NATO-ban, amelyek feladat- és hatásköre lefedi az egész szövetség tevékenységét) szervek szervezik, amelyet a nemzetek, illetve a NATO politikai és katonai hatóságai hajtanak végre. Különösen nagy szerepe van a döntések operacionalizálásában a Nagykövet-helyettesi Bizottságnak (The Deputies Committee,)[4] a Politikai Bizottságnak (Political Committee), Partnerségi és Biztonsági Együttműködési Bizottságnak (Partnerships and Cooperation Security Committee), az Erőforrási Főbizottságnak (Senior Resources Board), valamint a Katonai Bizottságnak (Military Committee). A csúcstalálkozó eredményeit a NATO döntéshozó szervei, a NATO Központ, a katonai parancsnokságok, valamint a tagországok ?átfordítják? szakpolitikákba, tervekbe, akcióprogramokba, bekerülnek a NATO ?üzemszerű? működésébe. A konszenzusos döntéshozatal, a tagországi érdekeltségek, a feladatok nemzeti finanszírozása miatt a végrehajtás nem megy gyorsan, minden újabb feladat végrehajtása jelentős időt igényel. A NATO hidegháború utáni transzformációjáról szóló döntés után például a Szövetségnek 16 hónapra volt szüksége az új stratégiai koncepció megfogalmazásához. Az együttműködés és partnerség 1991. évi stratégiájának megvalósítása is hosszú-hosszú éveket igényelt: az új partnerségi kereteket (PfP, Mediterrán Dialógus) 1994-ben hozták létre, a boszniai békefenntartás 1995-ben kezdődött, az első keleti bővítésre 1999-ig kellett várni. A NATO malmai lassan őrölnek. De ha kialakulnak az eljárások, beindul a ?gépezet?, a szövetség messze jobb hatékonysággal tud működni, mint más nemzetközi szervezetek.
A walesi csúcs döntései
A varsói csúcs egyik legfontosabb célja a két évvel ezelőtt (2014. szeptember 4-5) hozott NAC határozatok helyzetének áttekintése, a szükséges döntések meghozatala, jóváhagyások megadása lesz. A walesi döntések ? a szervezet politikai és katonai jellegének megfelelően ? politikai természetűek voltak, de az ukrán válság miatt számos katonai kérdésben is döntés született (2. táblázat), amellyel a szövetség az orosz fenyegetést kívánta ellensúlyozni.[5] A bővítési szándék már tényként kezelhető, hiszen Montenegróval a NATO már aláírta a társulási szerződést, a tagországok megkezdték a szerződés ratifikációját (Ezt már Magyarország is megtette. Nem várható jelentős változás az ISIS elleni harc ad hoc koalíciós formációban sem. Az egyik központi kérdés viszont nyilvánvalóan a készenléti akcióterv (Readiness Action Plan -RAP) intézkedéseinek áttekintése lesz, amelyek közül nem egy végleges jóváhagyást kap. Az új terv már közvetlenül a NATO keleti határának védelmét szolgálja, olyan intézkedéseket ölel fel, amelyek megerősítik a kollektív védelem garanciáit az Oroszországgal határos országokban. A megerősítő intézkedésekhez harci-technikai eszközök és készletek előretelepítése, határ menti bázisok létrehozása, a katonai infrastruktúra fejlesztése, folyamatos térségi gyakorlatozás tartozik. A csúcson valószínűleg véglegesen jóváhagyják a magas készenlétű (2-7 nap) összhaderőnemi haderőcsoportot (Very High Readiness Joint Task Force, VJTF, 5.000 fő), amelynek feladata a váratlan és meglepetésszerű katonai fenyegetések kezelése lesz. A keretnemzet megvalósításaként kerül sor egy-egy megerősített zászlóaljharccsoport előretolt (rotációs) telepítésére a négy frontországban (Lengyelország, balti államok). A hírek alapján jóváhagyják a tagországok a ballisztikus rakétavédelem elsődleges készenlétének elérését is.
A walesi csúcson több olyan kezdeményezés született, amelyet minden bizonnyal áttekint a varsói fórum is. A pozitív tapasztalatok alapján a partnerségi interoperabilitási program (Partnership Interoperability Initiative, PII) várhatóan tovább erősödik, további országok kerülhetnek be a projektbe. A védelmi képességek fejlesztését (Defence Capacity Building Initiative, DCBI) is bővíteni tervezik Irakban és Líbiában. Várható a partnerségi kapcsolatok további szelektív fejlesztése. Finnország és Svédország is ? bár nem NATO tagok ? meghívást kaptak Varsóba. A közelmúltban mindkét országgal a szövetség együttműködési megállapodást (Memorandum of Understanding, MoU) írt alá, amely adott esetben lehetővé teszi a NATO erők állomásoztatását és befogadó támogatás nyújtását a skandináv országokban. A szövetség erősíteni kívánja kapcsolatait az arab térségben is.
A varsói napirend
A varsói csúcson megtárgyalandó kérdések napirendjét a szakirodalom már régóta találgatja. Az első kísérlet a NATO Defence College volt kutatási igazgatójának, a német Karl- Heinz Kamp[6] nevéhez fűződik, az egyik legutolsót pedig e héten a híres stockholmi kutatóintézet, a SIPRI adta ki.[7] A két különböző időszakban készített elemzések elég jól összecsengenek: téma lesz a keleti és a déli fenyegetés, Oroszországgal való viszony, az elrettentés, a nukleáris fegyverek szerepének, a rakétavédelemnek és a kiberbiztonság áttekintése, de tárgyalnak a NATO és partnerországok a partnerség jövőjéről, a bővítésről, az Afganisztántól Közel-Keleten át Észak-Afrikáig húzódó válságívről, valamint a tehermegosztás kérdéseiről is. A NATO főtitkár hétfői sajtókonferenciája[8] alapján már tudjuk, hogy e témák mind napirenden lesznek. Jens Stoltenberg ?gyorsabb, erősebb és jobb készenlétű NATO-t? ígért a csúcs eredményeként. Bár a legfelső szintű tanácskozáson számos döntés előre ?borítékolható? (előretolt telepítés, rakétavédelmi készenlét, hadviselés kiterjesztése a kibertérre, az afganisztáni misszió meghosszabbítása, stb), a NATO jövőjét meghatározó kérdésekben (elrettentés és védelem, a keleti szárny belső egyensúlya, partnerség és bővítés, tehermegosztás) továbbra is intenzív diszkusszió várható. A viták a szövetségben fontosak, hiszen csak így lehet elérni a döntéshez, a cselekvéshez szükséges egyetértést. A csúcs előtti főtitkári kötelező optimizmust azonban néhány új elem mindenképpen nyomatékosítja.
Érdekes fejleménynek értékelhető a NATO partnerségi politika megújítása, új, szokatlan elemek beemelése a csúcstalálkozó programjába. Varsóban a NATO 28 + 2 keretben fog találkozni, hiszen az ülésre meghívást kapott Finnország és Svédország is, amelyek kiemelt partnerségi lehetőségeket (Enhanced Opportunity Partners, EOP) kaptak a szövetségtől. Külön súlyt kap a csúcson az Európai Unióval való együttműködés, amely egy megerősített partnerséget rögzítő közös nyilatkozatban is testet ölt. Ezért a tanácskozáson részt vesznek az EU vezetői is (Donald Tusk, az Európai Tanács elnöke, Jean ? Claude Juncker, az Európai Bizottság elnöke, Federica Mogherini külügyi és biztonságpolitikai főképviselő), akik jelenlétükkel hangsúlyozzák a varsói agenda fontosságát az európai biztonság (közös tengeri fellépés, harc a migráció és az embercsempészet ellen, a Földközi tenger középső térségének ellenőrzése) szempontjából. A szövetség a NATO-Ukrajna Bizottság formátumban Petro Porosenko ukrán elnökkel vitatja meg az ország biztonsági kérdéseit. A NATO-Grúzia Bizottság is ülésezni fog, de csak külügyminiszteri szinten. A találkozón a NATO tárgyal a Perzsa Öböl-menti Együttműködési Tanács országaival is a térség biztonsága javításának lehetőségeiről (Kuvaitban egy új NATO Partnerségi Központot fognak megnyitni). Emellett a szövetség Afganisztán vezetőivel megvitatja a NATO misszió (Resolute Support Mission, RSM) további folytatásának teendőit, de tárgyal az új rugalmas együttműködési formákban (Interoperabilitási Platform, Védelmi Képesség-fejlesztési Kezdeményezés) is.
Számos kérdésben további viták várhatók, még az utolsó napokban is folyik az egyeztetés, a közös nyilatkozat finomítása. Bár a csúcs több új fogalmat és ideát fog bevinni a biztonságpolitika elméletébe (pl. előretolt rotációs jelenlét, stabilitás kivetítése, resilience, stb), azonban az mégsem várható, hogy a szövetség vezetői ?hozzányúlnak? a stratégiai dokumentumokhoz (2010. évi stratégiai koncepció, a 2012. évi elrettentési és védelmi felülvizsgálat). Ugyanakkor biztosra vehető, hogy több témában tovább folynak a viták a csúcstalálkozón.
Nem tudjuk, hogy a keleti ?frontországok? mennyire elégednek meg a júniusi NAC védelmi miniszteri ülésen hozott 4 NATO zászlóaljharccsoport megerősítéssel, megnyugvással tudomásul veszik, vagy további erők jelenlétéért fognak harcolni. Viszonylagos egyensúly-hiány alakult ki a keleti szárny Fekete tengeri térségében, amely bár kap megerősítést (többnemzeti román dandár felállítása, dél-kelet európai NATO hadosztályparancsnokság felállítása), maga a főtitkár is elismerte, hogy további intézkedésekre lesz szükség. Vita várható a nukleáris fegyverek szerepéről is, hogy mennyire jelenjenek meg az új elrettentési koncepcióban. A taktikai atomfegyverek esetleges alkalmazása nemcsak az orosz politikai és katonai retorikában jelent meg, de részét képezi az orosz katonai gyakorlatok forgatókönyveinek is. Nem gondolom, hogy a NATO a csúcson felülvizsgálja nukleáris szakpolitikáját, de valószínűleg megfontolja, hogy az éves válságkezelési gyakorlatokon megjelenjenek-e a nukleáris szcenáriók. Hasonlóképpen diszkusszió várható a ballisztikus rakétavédelem kérdéseiről, mert bár az elsődleges készenlét elérésének deklarálása biztosra vehető, továbbra sem megoldott egy esetleges alkalmazásról szóló döntés politikai ellenőrzése. A tegnapi amerikai döntés fényében, hogy Obama elnök mégsem vonja ki Afganisztánból az amerikai erők többségét, ahogy ez tervezve volt,[9] hanem csak minimális csökkentést hajt végre (9 800 katonából 8 400 fő marad a közép-ázsiai országban), így valószínűleg enyhülni fog az ?intervenciós fáradtsággal? kapcsolatos vita. Az persze továbbra is kérdés lesz, hogy a NATO mennyire tud erőteljesebben fellépni a déli fenyegetések (Iszlám Állam, szíriai válság, Líbia segítése, terrorizmus elleni harc, migrációs nyomás kezelése) ellen. Nem kétséges, hogy élénk tárgyalás várható a tehermegosztásról is. A NATO vezetése külön statisztikákat[10] készített azért, hogy meggyőzze az állam- és kormányfőket a költségvetés növelésének szükségességéről. Bár 2015-ben sikerült megállítani a védelmi költségvetések csökkenését, 2016-ban pedig várhatóan 3%-al nő (ez 8 Mrd US dollárt jelent) az európai tagországok és Kanada összesített költségvetése, a szövetség vezetése továbbra sem elégedett az eredményekkel. A walesi ?fogadalom? ellenére még mindig vannak tagországok, ahol kurtítják a katonai büdzsét. De különösen elégtelen a rendelkezésre álló forrás, ha a NATO ?fordulatváltása? szempontjából nézzük. A szövetség politikai és katonai adaptációjához további erőforrásokra lesz szükség, különben gyengül a megerősített védelmi és elrettentési intézkedések ereje, kisebb lesz hozzájárulása az Európát fenyegető hibrid kihívások és veszélyek kezeléséhez.
Bár nem várhatóak nagy meglepetések, izgalmas NATO csúcs elé nézzünk. Azt csak remélni lehet, hogy a BREXIT ? mint a walesi csúcson az ISIS elleni fellépés ? nem ?lopja el a showt?, a tanácskozás az eredeti ?forgatókönyv? szerint valósul meg.
[2] A Varsó Szerződés (VSZ) 1955. május 14-én jött létre Varsóban, a NATO ellensúlyaként. A ?barátsági, együttműködési és kölcsönös segítségnyújtási szerződésnek? 7 ország (Szovjetunió, Bulgária, Csehszlovákia, Lengyelország, Magyarország, NDK, Románia) volt a tagja (1961-1968 között Albánia is). A VSZ fontos szerepet kapott a szocializmus megőrzésének kollektív felelősségében is. A VSZ a hidegháború után, 1991. július 01-én szűnt meg.
[3] Jens Stoltenberg például július 1-jén 45 perces telefonos megbeszélést tartott Andrzej Duda lengyel elnökkel a csúcs előkészítésének helyzetéről, a napirendről, a várható döntésekről. http://www.msz.gov.pl/en/foreign_policy/nato_2016/president_andrzej_duda_discusses_nato_summit_with_secretary_general_stoltenberg__;jsessionid=59771F5BD2C6E24488D224E626E3ECE5.cmsap1p (2016. 07.04)
[4] A bizottság készíti elő a csúcstalálkozók közleményeit
[5] Szenes Zoltán: Új bor a régi palackban? A walesi NATO csúcs. Hadtudomány, 2014.3-4. szám.8.o. http://mhtt.eu/hadtudomany/2014/3_4/2014_3_4_1.pdf
[6] Karl-Heinz Kamp: The Agenda of the NATO Summit in Warsaw. Bundesakademic für Sicherheitspolitik, Security Policy Working Paper, N. 9/2015. https://www.baks.bund.de/sites/baks010/files/working_paper_security_policy_9_2015.pdf (2016.07.06)
[7] Ian Anthony, Ian Davis: The 2016 NATO Summit: what will be on the Agenda in Warsaw? June 26, 2016
(2016.07.06)
[8] NATO Secretary General outlines Warsaw Summit Agenda. 04 July, 2016. http://www.nato.int/cps/en/natohq/news_133063.htm (2016.07.06)
[9] Obama slows US troop drawdown in Afghanistan. The Telegraph, 6 July, 2016. http://www.telegraph.co.uk/news/2016/07/06/obama-slows-us-troop-drawdown-in-afghanistan/
[10] Defence Expenditures of NATO Countries (2009-2016) http://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_2016_07/20160704_160704-pr2016-116.pdf (2016.07.07)
