Az európai integráció, az európai egység ötletének felvetődése egészen a XIV. század derekáig, Pierre Dubois-hoz nyúlik vissza, s az ezt követő évszázadokban folyamatosan visszaköszön Európa nagy történelmi személyeinek (pl. Podjebrad György, Sully hercege, Dante) gondolatiságában. Az európai kontinens fő döntéshozói az 1950-es években teremtették meg a gondolatokból a valóságot: a mai intézmény alappilléreinek számító, Európai Szén- és Acél Közösséget (továbbiakban: ESZAK), az Európai Gazdasági Közösséget, illetve az Európai Atomenergia Közösséget (továbbiakban: Euratom). Ezt követően azonban nem csupán az európai kontinensen folytatódott az integráció, hanem olyan szomszédos területeken is igyekszik a mára már Európai Unióként ismert integrációs szervezet kiépíteni kapcsolatait, s értékeit, vívmányait meghonosítani mint a déli vagy keleti szomszédság területe, illetve a 2016-os stratégiai irányváltást követően messzibb országokban is (pl. Szomália).  Mindezt az Európai Unió kiterjedt szakpolitikai eszközkészletével hajtja végre, elsősorban az európai közös kül-  és biztonságpolitika vívmányaival, így ma már beszélhetünk olyan külpolitikai területekről is, mint a klímadiplomácia, energiadiplomácia vagy a cikk tárgyát képező, a cselekvési területek széles körét átfogó szomszédságpolitika. A szomszédságpolitikának jelenleg két területi dimenziója van: a Mediterráneumot lefedő déli, illetve a posztszovjet térséget magába foglaló keleti. A cikkben a szomszédságpolitika déli dimenziója kerül áttekintésre, amely tíz mediterrán országot foglal magában: Marokkó, Algéria, Tunézia, Líbia, Egyiptom, Izrael, Palesztin Hatóság, Jordánia, Libanon, illetve a felfüggesztett tagságú Szíria.

Az európai integrációnak mindig is stratégiai érdeke volt a szomszédos országokkal való jó viszony, illetve az integráció alapvető céljának megfelelően, a gazdasági kapcsolatok kiépítése, illetve a szabadkereskedelem ösztönzése különböző régiókkal. Ezen célok elérésére, már az 1960-as évektől jelen volt a vizsgált régióban. Az első formális kapcsolat létesítése 1964-ben kezdődött, amikor az Európai Unió kereskedelmi megállapodást kötött Izraellel. Ezt követte az arab országokkal való együttműködési szerződések megkötése is az olajárrobbanások időszakában: 1976-ban a Maghreb – térség, míg 1977-ben a Mashreq – régió országaival. 1974-ben újabb mérföldkőként az Európai Unió és az 1945-ben alakult Arab Liga létrehozta az Euro-Arab Párbeszédet francia kezdeményezésre. Mindez azért tartható mérföldkőként számon, mert a Párbeszéd intézménye már politikai jelleget is kapott, amely különösen fontos volt e válságokkal tűzdelt időszakban. Az Euro – Arab Párbeszéd azonban nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket, s a következőkben a partnerségi viszony ellaposodott.

A két térség kapcsolatának fejlődésében a következő fontos állomást a Barcelona-folyamat jelentette, amikor a két térség vezetői felismerték, hogy szükséges szorosabban együttműködniük stratégiai közelségük miatt. Minderre azonban közel húsz évet várni kellett: végül 1995-ben a két régió országainak külügyminiszterei közös konferencián kötelezték el magukat ismét az euro – arab partnerség iránt. A tanácskozás legfontosabb eredménye a Barcelonai Nyilatkozat, amely olyan fontos – a mai szomszédságpolitikában is fellelhető – célokat tűzött ki, mint a béke, a stabilitás és a prosperitás előmozdítása. Ennek keretében főleg a biztonsági és gazdasági együttműködést szorgalmazta. A folyamatban részt vevő mediterrán országok jórészt lefedik a mai szomszédságpolitikában résztvevő államokat, a barcelonai folyamatnak tagja volt Marokkó, Algéria, Tunézia, Egyiptom, Szíria, Libanon, Izrael, Jordánia, a Palesztin Nemzeti Hatóság, valamint Törökország, Málta és Ciprus. A Barcelonai Nyilatkozat másik fontos eleme, ami szintén a szomszédságpolitikával mutat hasonlóságot az az, hogy ezen együttműködés keretében is közös programok és projektek felállításával igyekeztek előmozdítani az együttműködést

A sok hasonlóság okán és a duplikáció elkerülése érdekében, az Európai Unió igyekezett a barcelonai struktúrát a 2004-ben létrejövő szomszédságpolitika intézményrendszerébe olvasztani.  A szomszédságpolitika ideája 2002-ben született meg, amikor az Európai Tanács koppenhágai ülésén az európai vezetők döntöttek arról, hogy kihasználva a bővítéseket, előmozdítják az új szomszédos országokkal a kapcsolataikat. A szomszédságpolitika létrehozása a 2003-ban közzétett „Európai Biztonsági Stratégia – Biztonságosabb Európa egy jobb világban” elveivel is összhangban van, 2001-es terrortámadások felnyitották Európa szemét, hogy törekedjen a szomszédos régiókkal való kapcsolatépítésre, illetve a meglévő partnerségek szorosabbra fűzésére. A Stratégia kiemeli, hogy Európa továbbra is szembesül kihívásokkal és fenyegetésekkel, s egyetlen ország sem képes arra, hogy e komplex problémákat egyedül kezelje. A Stratégia rendelkezik a dél-mediterrán kapcsolatok erősítéséről, amelynek célja a jó kormányzás előmozdítása térségben. 

Ugyanebben az esztendőben a Bizottság közzétette a „Tágabb Európa – Szomszédság: új keretek keleti és déli szomszédainkkal fenntartott kapcsolataink számára” dokumentumot, amelyben lefektette a szomszédságpolitika intézményrendszerét. A szomszédságpolitika létrehozásának elsődleges okát a 2004-es nagy EU bővítésekben látja. Az Európai Unió területi kiterjedése roppant mód megnövekszik ekkor, s mindez egy új politikai helyzetet teremt az Unió számára: új szomszédai lesznek (Dél-Mediterrán és posztszovjet térség), illetve a bővítés átformálja az EU politikai és gazdasági kapcsolatait a világ más térségeivel. A dokumentum az új helyzetnek megfelelően rögzíti, hogy a szomszédos országok az Unió első számú partnerei, azonban számukra nincs kilátásban a csatlakozás lehetősége, elsősorban az EU „geopolitikai gátjai” miatt. Az Unió hosszú távú célja, hogy a megerősített kapcsolat közös értékeken nyugodjon (demokrácia, emberi jogok, jogállamiság), amelyek hosszú távon reformokat, fenntartható fejlődést, illetve prosperitást hoznak a szomszédságban. A dokumentumban elsősorban gazdasági motivációk, így a négy szabadság szabadon áramlásának célja jelenik meg, azonban kijelenti, hogy a szomszédságpolitika céljainak eléréséhez szükséges más szakpolitikák, s azok elveinek integrálása, illetve a szomszédos régiókban keletkező kihívásokra történő válaszadás. A szakpolitika tartalmazza a főbb biztonsági területeken való együttműködés lehetőségét is, illetve a konfliktuskezelésbe való mélyebb bevonását is az európai integrációnak. 

A célkitűzések tehát meglehetősen ambíciózusak, s rengeteg területre kiterjednek. Az ambiciózus célok elérése azonban számos korlátba ütközik, amelyek mind a világpolitikai történésekből fakadnak, mind a térség országaiban fennálló sajátos helyzetből. Például, a 2007-es nagy pénzügyi világválságot követő éveket a visszaesés és kiútkeresés jellemezte Európa számára is, s kevésbé tudott erőforrásokat fordítani az olyan szakpolitikai területekre, mint a szomszédságpolitika. A 2011-es arab tavasz, amely azóta meghatározza a térség biztonsági dinamikájának alakulását is számos kihívás elé állította az öreg kontinens döntéshozóit. Emellett, a szomszédságpolitika születése óta az Unió is számos átalakuláson ment keresztül, illetve maga is több ízben felismerte a szomszédságpolitikában rejlő további lehetőségeket, illetve hibás megfontolásokat. Ennek megfelelően, már 2006-ban, a déli partnerség beindítása után 18 hónappal javaslatokat tett az ENP megerősítésére és kiterjesztésére a különböző szakpolitikai területekre. A Lisszaboni Szerződés még inkább előrelép, s a szupranacionalitás szintjére emeli az entitást: önálló jogalanyisággal ruházza fel az Uniót, amelynek birtokában képes nemzetközi szerződéseket kötni, amely lépés dolgozatom vizsgálati tárgyából következően rendkívüli relevanciával rendelkezik.

A szomszédságpolitika első átfogóbb felülvizsgálatára 2010 nyarán került sor, ugyan már 2006-ban is születtek javaslatok annak megerősítésére és kiterjesztésére. 2011-ben, az Európai Parlament, a Tanács, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság és a Régiók Bizottsága publikálta az „Új válasz a változó szomszédságra” című jelentést. A jelentés elsősorban a Lisszaboni Szerződés által bevezetett külpolitikai újításokat, illetve a térségben végbemenő mind pozitív (demokratikus folyamatok), mind negatív (fegyveres konfliktusok) folyamatokat jelölte meg a felülvizsgálat okaként. A felülvizsgálat elismeri, hogy főként gazdasági motivációjú volt a partnerség, egyben elismeri annak szükségességét, hogy az együttműködést tovább kell terjeszteni a gazdasági dimenziókon túl, ügyelve az egyes partnerországok sajátosságaira. A felülvizsgálat emellett újabb célokat tűz ki a demokráciaexport területén, kijelenti, hogy az Európai Uniónak katalizátornak kell lennie, motiválnia szükséges a nemzetközi közösséget, hogy hasonlóképpen hozzájáruljanak és támogassák a demokratikus változást, a gazdasági fejlődést, illetve a társadalmi változást a térségben. Leírja, hogy a partnerségnek a kölcsönös elszámoltathatóságon és elkötelezettségen kell alapulnia az EU értékei iránt. Mindezzel, világosan kijelenti, hogy elvárja az értékek átvételét a támogatásért cserében, s a partnerországok felé elvárás az átláthatóság.

A szomszédságpolitika második jelentős felülvizsgálatára 2015-ben került sor. 2015-ben az Európai Parlament, a Tanács, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság és a Régiók Bizottsága közzétette „Az európai szomszédságpolitika felülvizsgálata” című közleményét. A felülvizsgálat oka a régióbeli dinamikus biztonsági változások, amelyek Európa biztonságára is nagy hatással voltak. A bevándorlás és a francia terrortámadás-sorozat különösképpen destruktívan érintette a kontinenst. A közlemény szerint mindez a terrorizmus és extrémizmus erősödéséből, az alapvető emberi és nemzetközi jog megsértéséből, illetve a fegyveres konfliktusokból ered. Mindennek kiküszöbölésére, kiemeli az Unió alapvető értékeit, de megjegyzi, hogy a szomszédságpolitika a stabilizációt fogja ezentúl fő prioritásnak tekinteni. Kiemeli még a differenciálás szükségességét a partnerországokkal fenntartott kapcsolatok tekintetében. Az Unió elismeri, hogy egyedül nem tud úrrá lenni a térség konfliktusos ügyein.

Már a 2015-ös felülvizsgálatban jól nyomon követhető az az irány, amelyet az Európai Unió 2016-os „Közös jövőkép, közös fellépés: Erősebb Európa Globális stratégia az Európai Unió kül- és biztonságpolitikájára vonatkozóan” határoz meg. A Stratégia az Európai Unió akkori kül- és biztonságpolitikai főképviselőjéhez, Federica Mogherini-hez kötődik, aki meghatározó volt az új stratégia megalkotásának folyamatában, s így az Unió általi realistább szemléletmód követésének előmozdításában is. A realistább szemléletmódra való átállásban elsősorban az előzőekben kifejtett motivációk járultak hozzá, illetve a Lisszaboni Szerződés által bevezetett intézményi változások is meghatározóak az önállóbb és átgondoltabb külpolitika megalkotásának folyamatában, így az EU önálló jogalanyiságának megszületése, a külügyi- és biztonságpolitikai főképviselő szerepének megerősítése, a külpolitikai trojka megszüntetése, illetve az – európai szomszédságpolitikát is felügyelő – Európai Külügyi Szolgálat létrehozása.

Az európai szomszédságpolitika mai működésének keretét elsősorban a 2015-ös felülvizsgálat adja meg. A szomszédságpolitika alapja azonban a társulási megállapodások megkötése. Az ország-specifikusabb megközelítés elérése érdekében, az Európai Unió cselekvési programokat „köt” vagy partnerségi prioritásokat léptet életbe a szomszédságpolitika országaival külön-külön, amelyek általában 3-5 éves időtartamra szólnak, s ezekben határozza meg a két fél azokat a szakterületeket, amelyekre kiemelt figyelmet fordít, s operatív projekteket indít el. A szomszédságpolitika eszközrendszere tekintetében tehát beszélhetünk bilaterális együttműködésekről, határokon átnyúló együttműködésekről (Cross Border Cooperation, továbbiakban: CBC), regionális és a teljes szomszédságot magába foglaló kooperációkról is, amelynek keretében támogatja az EU a gyakorlati projekteket. A szomszédságpolitika végrehajtásában fontos tényezőt jelentenek még a különböző szervezetek, így például az Egyesült Nemzetek Szervezete, továbbá a 43 országot magába foglaló Unió a Mediterráneumért (Union for Mediterrean, továbbiakban: UfM) civil szervezet is. Emellett, a finanszírozásban, illetve a kedvezményes hitelek biztosításában fontos kiemelni az EU pénzügyi intézményeit is. 

A szomszédságpolitika végrehajtásában fontos tényezőt jelentenek még a különböző szervezetek, így például az Egyesült Nemzetek Szervezete, továbbá a 2008-ban, az Európai Uniótól különállóan, ámde szorosan együttműködve létrehozott, 43 országot magába foglaló Unió a Mediterráneumért (Union for Mediterrean, továbbiakban: UfM) civil szervezet. Fontos megemlíteni még a különböző regionális szervezeteket is (pl. Arab Liga), továbbá a tematikus nemzetközi intézményeket (pl. Európai Átvitelirendszer- üzemeltetők Szövetsége). Emellett a finanszírozásban, illetve a kedvezményes hitelek biztosításában és különböző alapok létrehozásában kiemelendő az Európai Beruházási Bank és az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank szerepe is.

A déli szomszédsággal való együttműködési törekvések vélhetően a jövőben még inkább erőre kapnak, mivel az Európai Unió 2018-ban elővetítette az eddigi pénzügyi finanszírozási rendszer leváltását, egy annál jóval rugalmasabb pénzügyi allokációt lehetővé tevő eszközre. A Szomszédsági, fejlesztési és nemzetközi együttműködési eszköz (Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument, a továbbiakban: NDICI) a 2021–2027 közötti időszakra 80,6 milliárd eurós költségvetéssel számolhat. A NDICI három komponensből áll: egy földrajzi, egy tematikus és egy gyorsreagálású alapból. A földrajzi komponensbe tartozik az európai szomszédságpolitika finanszírozása is, amelyre 22 milliárd euró van jelenleg előirányozva. Emellett a 7 milliárd euró tervezett költségvetésű tematikus szegmens világszerte fellépő problémákat célzó programoknak fogja a pénzügyi alapját nyújtani, így vélhetően az energiabiztonságot érintő tevékenységeknek is. Előremutató, hogy a szomszédságpolitikára előirányzott költségvetés 24 százalékkal több, mint az előző hétéves időszakban az erre a területre allokált összeg. Mindezen pénzügyi forrásokból széles szakpolitikákat támogat az Európai Unió a célországokban, amelyet a következő ábra szemléltet:

A szomszédságpolitika tekintetében mindenképpen pozitív változás, hogy az Európai Unió igyekszik realistább stratégiát folytatni az elmúlt időszakban. Ámde továbbra is fontos számára az általa képviselt értékek átvétele, amely problematikája az országspecifikus megközelítés teljes körű elsajátításával kiküszöbölhető. Az Európai Unió szomszédságpolitikai kezdeményezése mindenképpen unikális, s stratégiai jelentőségű, különösképpen az olyan kiemelt területeken, mint az energiabiztonság. A történeti áttekintéssel megállapítható, hogy az Európai Unió már régóta igyekszik valamilyen intézményes formában együttműködni szomszédságával, ám sok esetben a kapcsolatok elhalnak. Remélhetőleg a szomszédságpolitika tekintetében ez a tendencia nem folytatódik, annak ellenére sem, hogy a koronavírus okozta járvány következményei vélhetően ismét elterelik az EU figyelmét ezen területekről. A szomszédságpolitika mindenképpen egy üdvözlendő kezdeményezés, hiszen olyan, az Európai Unió számára kulcsfontosságú területeket foglal magába, mint az energiapolitika, a klímapolitika vagy a demokratikus intézményrendszerek erősítése. Mindenképpen javítják az Európai Unióról alkotott véleményeket a térségben a szakpolitika által támogatott projektek, továbbá hozzájárul annak egyedülálló természetéhez, miszerint az EU normatív és civil hatalom, s így felelős szomszéd. A terület országaival való partnerségi viszony fenntartása a földrajzi közelség és a biztonsági (át)hatások miatt mindenképpen jelentős az Unió számára, különösképpen, hogy számos hatalom is igyekszik pozíciókat szerezni a vizsgált régióban.

Irodalomjegyzék:

 Mikkeli, Heiki: Europe as an idea and identity, MacMillan Press Ltd., Basingstoke. 1998.

2 Molnár Anna: Az Európai Unió külkapcsolati rendszere és eszközei. Dialóg Campus Kiadó, Budapest, 2018. 71. oldal.

3 Komlósi Orsolya – Molnár Anna: Az Európai Unió mediterrán térséggel összefüggő kapcsolatai: Párbeszéd és konfliktusok. Dialóg Campus Kiadó, Budapest, 2019. 

4 Egypt, European Comission. Hozzáférhetőség: https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/neighbourhood/countries/egypt_en 

5 Esther Barbé & Pol Morillas (2019) The EU global strategy: the dynamics of a more politicized and politically integrated foreign policy, Cambridge Review of International Affairs, 32. évfolyam 6. szám, 753-770. oldal. 

Az Innovációs és Technológiai Minisztérium ÚNKP-20-2-II-NKE-65 kódszámú Új Nemzeti Kiválóság Programjának a Nemzeti Kutatási, Fejlesztési és Innovációs Alapból finanszírozott szakmai támogatásával készült.

Címlapkép: Európai Parlament, Strasbourg, 2021. október 19.
Mateusz Morawiecki lengyel miniszterelnök a lengyel alkotmánybíróság legutóbbi, a lengyel alkotmány és az európai uniós jog viszonyát illető döntéséről tartott vitán az Európai Parlament stasbourgi üléstermében 2021. október 19-én. Forrás: MTI/EPA pool/Ronald Wittek